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“管办评”分离改革的“上海经验”

www.jyb.cn 2016年05月30日   来源:中国教育新闻网-人民教育杂志

  当前,贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神,对于教育系统来说,就是既要坚持改革创新、攻坚克难,又要坚持依法治教、依法治校。它们是“一体两翼”,缺一不可。其中,推进管办评分离,构建政府、学校、社会之间的新型关系,是全面推进依法治教、依法治校的必然要求和重要抓手。近年来,上海在深入推进管办评分离方面进行了积极的探索和实践,取得了一定的经验和成效。

  重塑教育管理制度的综合改革

  “管办评分离”中,政府居于“枢纽”地位,牵一发而动全身。政府管理方式改革和创新的关键在于推进依法行政,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制,逐步实现由微观管理、直接管理为主,向宏观管理、间接管理与服务为主的转变。

  这方面上海的主要经验有:一是依法行政上抓清单化、促规范化。市、区两级教育行政部门对本单位行政权力事项进行了全面梳理,启动探索权力清单和责任清单相结合的管理模式;全面推进行政审批标准化建设。二是管理方式上重规划引领、改财政调控。通过编制上海高等教育布局结构与发展规划、现代职业教育体系规划、学科发展与优化布局规划等三大规划引领教育发展;通过改革市级财政高等教育投入机制,形成以经常性经费投入为主的高校投入机制,提高高校经费使用自主权。三是政府购买服务上总结经验、扩大范围。在浦东新区率先探索基础教育阶段学校委托管理、购买学额等基础上,近年来逐步扩大政府购买教育服务范围,涵盖专业教育评估、社会组织专业培训以及针对重度残疾或智障儿童的特殊服务等,有力推动了各类社会组织的培育和发展。

  “管办评”分离改革中,学校居于“基础”地位,是改革举措和权力调整的交汇点。学校改革的核心是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,重点是依法保障各级各类学校落实办学自主权,释放教育活力。

  这方面上海的主要做法有:一是以学校章程建设为龙头,优化多元主体参与的学校内部治理结构。2015年,上海不仅完成了市属公办高校章程的核准工作,也完成了全市中小学幼儿园章程的核准工作,确保实现“一校一章程”,同步开展学校内部制度体系的梳理修订工作;启动研制《上海市中小学校工作条例》,保障学校相关自主权。二是启动现代大学制度建设试点工作。选取上海大学、上海出版印刷高等专科学校等7所高校,作为首批实施现代大学制度建设试点的高校,开展为期3年的试点工作,各有侧重地探索现代大学制度建设;同时加快研制上海《推进现代大学制度建设指导意见》等文件,以全面推进、指导现代大学制度建设。三是探索“混合所有制”办学模式,鼓励社会力量参与办学新机制。上海纽约大学、上海视觉艺术学院、上海思博职业技术学院等率先开展举办混合所有制学校的实践探索,鼓励和吸引大型国有企业以及各种公有、民营、外资等社会力量以多种方式参与办学,在学校管理、人员聘用、人才培养、财务管理等方面充分发挥混合所有制办学优势。

  第三方评价居于“管办评”分离改革的“关键”位置。没有社会第三方评价组织和机制的发育和成熟,由单一的政府管理转向政府、学校与社会多元协作治理,就变得不太现实,甚至遥不可及。

  在这方面,上海的主要做法有:一是制定并开始施行《上海市教育督导条例》,完善教育督导与评价工作机制。2015年2月,市人大常委会审议通过了《上海市教育督导条例》,该条例重点对教育督学资格及职务晋升办法、教育督导的公众参与和接受社会监督等做出了全面规范,为各级各类教育督导与评价工作奠定法治基础。二是改革现有教育评估机构运行方式,增加“市场化”成分。三是多部门协作,培育和推动独立的第三方专业教育机构参与教育评估和监督。目前全市共有专业教育评估机构24家。下一阶段,上海将在浦东新区试点基础上,整合教育、人保、工商、社团等部门力量,研究制定促进专业教育服务机构发展的相关规章制度,加快培育独立专业教育服务机构。

  政府现代化是改革成功的关键因素

  管办评分离的目标是教育治理体系和治理能力现代化。管办评分离并不是改革的目的,而是为了创造更好的制度与政策环境,促进教育公共治理体系的形成和发展。

  作为一项系统的改革工程,管办评分离的实质是对现有教育管理制度的重塑。这项改革旨在更好地调适政府、学校和社会三者关系。因此分离不是将三者相互隔离,而是促进三者更好的合作。在厘清权责关系的基础上,明确政府、学校和社会在教育发展中的功能和角色,共同参与教育公共事务的治理。

  推进管办评分离是现代教育管理制度的必然选择,是建设现代化教育强国的制度保障。这项改革的核心是重塑教育管理制度。

  在重塑教育管理制度的过程中,政府必须实现三个转变:一是从控制向服务的转变。控制旨在实现自身利益的最大化,而在治理结构中,各方主体形成一个利益共同体,以成员的共同利益作为宗旨,以提供服务作为行动主要方式。二是从规制向协调的转变。规制是微观领域政府干预的基本手段,逐渐放松规制、以协调取代结构规制和行为规制是现代政府改革的主流方向。三是从法制到回应的转变。回应性是治理的核心要义,也是现代责任政府的基本要求。政府不仅需要对公众和社会的意见表达做出迅速反应,同时还必须对政策的合法性和有效性做出及时反馈。

  教育治理体系和治理能力现代化包括教育治理主体的现代化、教育治理理念的现代化以及教育治理机制的现代化,这当中,无论是主体、理念还是机制的现代化,都与政府密切相关。因此,管办评分离改革中,政府本身的现代化是关键因素。

  政府现代化,是指政府调整自身的职能范围,以更好地适应社会发展和服务公众的需求。因此,政府管理职能转变一方面要理顺关系、下放权力,由偏微观管理向宏观把握转变;另一方面要转变方式、加强监管,要善于“运用综合政策工具(如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导)进行引导和问责”。

  推进改革克难的政策建议

  推进教育管办评分离改革中要准确把握管办评分离的实质,提升改革的自觉性、主动性。

  管办评分离改革实质是理顺教育治理结构、推进教育治理体系和治理能力现代化的一项制度安排。管办评三者各归其位又衔接配合,才能最大限度发挥各自功能和作用。因此,只有依法明确政府、学校和社会在教育改革发展中的定位与角色,只有依法明晰政府、学校、社会之间的权责边界,才能真正构建起系统完备、公平有序、开放科学的制度体系,形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构。

  管办评分离改革是持续的自我革命,要纠正的是教育行政职能行使中的越位、错位和缺位现象。

  政府管教育,管得多并不一定就管得对、管得好,管得少也并不一定是不管事、少管事。管办评分离改革的前提和关键是政府要坚决把不该管的放给市场、基层、社会,把该管的管住、管活、管好。

  这一过程中,政府既是一个改革者也是被改革对象。推进政府部门由管理向治理转变,并不意味着政府责任的减轻,而是政府角色向现代政府、法治政府、服务政府的跃迁。

  政府放权是管办评分离改革的前提,但放权并不必然会带来学校办学活力和实际成效。只有学校成为真正独立的权责主体,才能接好、用好政府让渡的职责。因此,政府在主动放权的同时,还应加快引导学校实施内部变革,以制定、实施学校章程为契机,完善权力运行的制度和机制,形成良性的内部治理机制,维护相关利益主体的权益。

  整体上看,目前社会组织发育还不够成熟,力量也相对薄弱,这制约着改革的进程。因此,政府应加大政策支持和资金扶持力度,保障社会组织知情权、参与权,积极培育社会组织。同时,还应逐步促使政府部门下属教育评估机构与政府彻底脱钩,使其真正成为独立自主的第三方机构,提升教育评估的专业化水平和评估结果的社会公信力。(作者:吴能武,单位系华东师范大学教育学部)



{ 编辑:杨文怿 }

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