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基层渴望更加灵活的转移支付

www.jyb.cn 2016年04月12日   来源:中国教育新闻网—中国教育报

    分配标准越来越多,对地方的限制也越来越多,这使得地方的教育经费被“固化”于各种资助标准与使用限制之中。(资料图片)

  国务院日前印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,决定从2016年起进一步完善城乡义务教育经费保障机制。南京财经大学公共财政研究中心的黄斌教授通过研究发现,在中央转移支付力度不断加大的同时,整个经费的划拨、管理与监管体系也日益庞大,转移支付的成本不断升高。本期,我们请学者和基层管理者们一起来说说,教育经费如何才能花好、花出效益?

  ——编者

  “我们要资金,不要项目”,这是我们在对地方教育与财政部门主管官员访谈中最常听到的,对现行义务教育财政转移支付政策的抱怨之词。

  “免费教科书有补助标准,公用经费有生均标准,营养餐有生均伙食标准。”“新机制”保障项目所包含的各类资金是按照不同项目,以不同的办学标准或人头标准进行核算。过于复杂的补助标准使得整个项目经费的划拨、管理与监管体系日益庞大,上级对下级总是“管不过来”,下级对上级总是“应付不过来”,转移支付体系的维持成本不断升高。

  “十三五”期间中央财政对地方义务教育的支出责任还将得到进一步加强。2016年至2017年全国财政需安排“新机制”保障资金总量预计超过3500亿元,其中超过60%的经费将由中央财政负担。如何用好这笔钱,值得我们更进一步去研究。

  “新机制”难以拉近县域投入差距

  当前义务教育事权与财政支出主体主要是在县(区)一级政府,这意味着地方中小学校所获得的任何一笔教育经费,无论该经费是来自本级财政还是上级政府转移支付,都必须要经过县级地方政府的财政运作,方能转化为最终的教育支出。因此,唯有了解县级地方政府对义务教育的投入动机、行为策略与实际支出结果,才能对现行义务教育财政转移支付作出更全面的评价。

  我国当前的义务教育转移支付以保障中小学校正常运转为主要目标。这虽有益于实现地区间在基本投入水平上的横向公平,但这只是一种低水平公平,对县域间教育投入差异的调节能力不足。

  有研究表明自“新机制”改革以来,我国义务教育生均经费省际间差距得到较大程度改善,但我们对全国县(区)级的数据分析表明,小学和初中生均事业费县域间差距经历了一个先降后升的过程。改革伊始,大量生均经费处于低水平的县获得了中央和省级政府强有力的支持,其生均经费水平在短期内得到大幅度提升。但这些县普遍缺乏持续增加教育投入的动力与能力,使得这些县长期陷入中下支出水平。这些县在新的分布下再次成为低教育支出水平县。

  形成义务教育经费差距的另一个重要原因是地方财力差距。我国县域间人均预算内财政收入差距的基尼系数值1999年时为0.34,2001年突破0.4,2005年突破0.5,2010年接近0.6。“新机制”改革虽然对县域间生均经费差距具有一定改善作用,但这一作用完全被县域间持续恶化的财力差异所抵消。

  县域间投入横向公平是实现义务教育均衡发展必须要完成的一个任务,而要完成这一任务,中国的义务教育财政制度需尽快实现对保障性目标的超越,尽可能削弱义务教育财政投入与地方财力之间的相关性,由“低水平公平”发展阶段向“高水平公平”发展阶段迈进。

  地方投入偏爱“泳池”策略

  在不少地方政府看来,教育支出是一种“硬性”任务,是带有“维稳”性质的消耗性支出,是“养人吃饭”的包袱,因此一旦教育“温饱问题”得到了解决,地方官员就会停止或放慢对教育的财政投入,将更多的财政资源转移到能给自己带来更多经济和政治收益的资本性或寻租性投入之中。这一现象在财力相对匮乏地区表现尤为明显。

  在此种行为动机下,中央义务教育财政转移支付的效果自然不会太理想。根据我们的研究结果,中央农村义务教育补助资金每增加1元,县级地方义务教育生均事业费增加平均不足0.5元,资金漏损率全国平均达到50%以上,在中部更是达到70%以上。

  对于专项资金发生漏损的原因,以往研究多数认为主要是地方挪用所致,而事实上,中央对农村义务教育补助资金的监管和审计力度不可谓不严,地方可操作的空间不大,违规操作需承担较高的审计风险与政治风险。

  那么,到底是什么原因造成如此严重的资金漏损问题呢?

  我们发现县级地方政府主要是通过一种“泳池”行为策略完成对义务教育专项资金的转移。在接到上级资助后,地方会降低其自有财政资金对义务教育的投入,将部分原本由自己财力负担的资金转为由上级政府转移资金来负担。

  一方面,高层级政府不断地向地方义务教育“经费池”注入更多的专项资金;另一方面,地方不断地从该“经费池”底部抽出自有资金,投入于其他项目。如此操作,地方便可做到在不违规情况下最大化地实现本级财政分配与使用的收益最大化。

  财政转移支付体系应更多元

  当前,中央对地方义务教育转移支付采用按不同经费项目“分而治之”的办法。“新机制”保障经费采用“中央财政主导”模式,中央出政策、定标准,并分不同地区承担不同比例的支出;教师工资经费采用“地方财政主导”模式,中央出政策,地方定标准,经费负担以地方为主,中央适当补助;基建和其他专项经费采用“央地混合供给”模式,中央各部委出项目、出部分资金,地方申报项目并配套资金。总的来看,此种分治体制过于复杂,不同种类目标定位与具体设计相互错位,功能界定不清。

  首先,在资金限制方面,“新机制”保障资金包含多个子项目,其中的“两免”补助符合一般性转移支付特征,而公用经费拨款、寄宿生与贫困家庭学生补助对资金、营养餐补助的使用用途与资助对象都有着非常严格的限制。一种资助项目同时具有不同类型转移支付的设计特征,导致实践中问题重重。

  其次,在资助分配方面,“新机制”保障项目所包含的各类资金是按照不同项目,以不同的办学标准或人头标准进行核算,不同项目有各自的补助标准。免费教科书有补助标准,公用经费有生均标准,营养餐有生均伙食标准。过于复杂的补助标准使得整个项目经费的划拨、管理与监管体系日益庞大,上级对下级总是“管不过来”,下级对上级总是“应付不过来”,转移支付体系的维持成本不断升高。

  此外,分配标准越来越多,对地方的限制也越来越多,这使得地方的教育经费收入被“固化”于各种资助标准与使用限制之中,尤其是一些教育经费主要依靠上级转移支付的地方,近年来虽然教育经费总量增长很快,但地方对经费分配和使用的自主决策权却越来越少,这极不利于地方教育支出结构的优化调整,以及教育资源分配效率与教育质量的提升。

  中央未来应以科学规划为基本原则,就现有各类教育财政转移支付作进一步的整合,明确各类转移支付的目标定位,构建出包括一般性、激励性与专项转移支付在内的多元化义务教育转移支付体系。

  一般性转移支付应以实现“投入充足”为目标,以县作为资助对象,构建县域间义务教育成本指标体系,中央出台各地方公用经费与人员经费生均标准并事后考核,将更多的资金使用权下放至地方。激励性转移支付以实现“财政中立”为目标,面向中下与低教育支出水平县,采用“以奖代补”的方式,对财力弱的地方采用更高的资金奖励比例,以鼓励地方增加教育投入。专项转移支付以实现“纵向公平”为目标,改变教育专项资金的监管方式,提高专项资金的资助效果。(作者:黄斌,单位:南京财经大学公共财政研究中心及北京大学中国教育财政科学研究所)

  《中国教育报》2016年4月12日第9版



{ 编辑:杨文怿 }

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