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科研经费使用与管理的问题与对策

www.jyb.cn 2016年04月18日   来源:北京教育杂志

  摘 要:高校在国家创新体系中具有十分重要的作用。在各项科研经费投入不断加大的背景下,高校的科研创新能力有了较大提高,但也出现了一些科研腐败现象。本文在分析高校科研经费使用和管理中存在的科研经费属性的认识错位、科研经费法律法规缺失、预算管理意识淡薄、对脑力劳动成本补偿不足等问题的基础上,给出了解决上述问题的对策,以对高校科研经费使用与管理的法制化和规范化起到促进作用。

  关键词:高校科研经费;使用与管理;问题与对策

  近年来,我国研发经费投入总量呈不断上升趋势,先后超过英国、法国、德国和日本,成为仅次于美国的世界第二大科技经费投入大国。2015年11月,国家统计局发布的《2014年全国科技经费投入统计公报》显示:2014年,我国研发经费投入总量为13,015.6亿元,比上年增加1,169 亿元,增长9.9%[1]。从2015年两项国家级科研项目立项的结果,可以看出高校在我国科学研究工作中举足轻重的地位,国家自然科学基金面上项目立项16,709项,其中高校系统立项13,641项,占立项总数的81.64%[2];国家社科基金年度项目和青年项目立项27,916项,其中高校系统立项24,364项,占立项总数的87.27%。[3]随着国家对科研经费投入的不断加大,高校在科研经费管理和使用中出现的问题日益凸显。一方面,是高校科研经费腐败案件呈上升趋势,涉案金额越来越大,犯案人员的层次越来越高,已经引起了社会的广泛关注。在近期通报曝光的科研经费腐败案例中,比较典型的有浙江大学陈英旭将科研经费划入自己控制的公司,贪污945万余元;北京邮电大学宋茂强借用他人身份证办理银行存折,冒名领取劳务费68万元;山东大学刘兆平通过开虚假发票骗取科研经费341.8万元等。以上案件说明:一方面,科研经费使用、管理和监管等环节存在较大漏洞,形成了滋生腐败的空间;另一方面,高校产出的高水平科技成果与科研经费投入的强度不匹配,科研成果转化率低,科研经费或超范围开支使用或产生大量结余,大大降低了科研经费的使用效益,不利于推动国家科研工作的可持续发展。因此,系统梳理目前高校科研经费使用和管理中存在的问题,有针对性地提出解决思路,对于充分发挥高校在国家创新体系中的作用具有重要意义。

  目前高校科研经费使用和管理存在的主要问题

  1.对科研经费认识的错位

  在高校方面,科研经费的数量往往代表了一所高校的科研实力和水平,也是影响高校“排名”的重要因素之一。高校比较关注科研项目的级别、数量以及科研经费的总额,很多高校在提取一定比例的管理费以后,实行科研经费项目负责人负责制,却很少对科研经费进行严格的成本核算和监督监管,更不关注科研经费的使用效益,主要的管理工作就是由财务部门对科研经费进行账务核算。在教师方面,科研项目的申报需要花费大量的时间和精力进行准备,项目成功立项不仅需要高质量的申报文本,还需要负责人及其项目团队积累丰富的科研成果以及在同行中的影响力,经过一系列艰辛的工作申请到科研经费,教师们普遍存在一种错误的认识,不论是纵向科研经费还是横向科研经费,都是项目负责人凭着自己的实力争取得来的,是由学校财务部门“帮助代管的经费”[4],即只要能顺利完成科研合同或达到科研任务目标,科研经费的支出和使用理所当然应由项目组掌控,忽视了科研经费公款的属性。

  2.科研经费管理法律法规的缺失

  高校科研经费来源渠道多元化,既有来自财政性拨款的纵向项目(如自然科学基金及社会科学基金等),又有与企事业单位合作的横向科研经费,还有各单位经费自筹的科研项目。但目前我国尚无科研经费管理的法律法规,各种科研项目经费多以规范性文件的形式来管理,如科技部的《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、国家自然基金委员会的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》、全国哲学社会科学规划办的《国家社会科学基金项目经费管理办法》等。以上管理办法和文件众多,但存在应用面窄、差异性大、法律效力低的问题,在一定程度上加大了科研经费管理的难度。为了适应新形势新要求、进一步规范科研经费的管理,主管部门及各地方政府不定期出台一些文件,如教育部、财政部出台的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》,北京市教育委员会、北京市财政局出台的《关于加强市属高校科研经费管理的意见》等文件,为科研经费的规范使用和管理“打补丁”。

  3.科研经费预算意识薄弱

  目前,科研项目“重立项申报、轻预算编制”的现象普遍存在,科研项目经费的预算编制流于形式,对预算编制科学性以及科研经费后续使用的合理性重视不够。不同性质的科研经费在支出范围、支出标准、经费比例等方面具有较大差异。许多项目负责人在尚未吃透项目管理办法,或未结合科研项目的实际需要进行合理的经费支出测算的情况下,提交预算;在被批复后,科研经费的实际支出需求和预算偏差大,有的项目支出科目经费结余很多,而有的项目支出科目经费缺口较大,从而容易导致科研项目无法结题或者结题不结账的问题。

  高校教师承担科研项目具有明显的“扎堆”现象,即科研项目主要集中于若干科研“大腕”名下。一位教授经常同时主持各类科研项目少则几项、多则十几项,在重点大学这种现象更为明显。由于项目负责人忙于申报、研究或结题等工作,项目立项编制预算时常由课题组其他成员代劳,更有甚者由研究生代为编制预算,由于编制预算者不能全面了解项目实施过程和经费需求,预算编制的质量可想而知。有些教师编制预算时,喜欢“撒芝麻盐”的方法,对一些软性支出(差旅费、会议费、国际合作与交流费等项目)都填报一些预算额度。例如 :预算1万元的会议费,由于会议费属于“七公”经费之一,有严格的管理办法和报销程序,举办会议应列入学校的会议计划,需在会议定点机构召开,会议有最少人数的限制和外校人员参加的要求。按目前会议费管理办法的规定,小型会议应安排在校内会议室召开,此项会议费预算基本无法执行和支出。

  4.科研经费对脑力劳动成本补偿不足

  目前,绝大部分纵向项目可发放项目组外的外单位专家咨询费、聘用人员工资或学生的劳务费,不得发放项目组在职人员工资或劳务费。制度的设计是基于高校在职教师已从学校获得了工资和各种福利,不能重复享受工资性收入,这一点上也符合国际惯例。例如 :美国取得全年工资的高校教师也不允许从科研项目中获得报酬和收入。但我国高校教师的收入与美国等国家相比差距较大,据《纽约时报》报道,在全球的大学教师薪酬排行中,中国的大学教师平均工资排名倒数第三,而新入职的青年教师工资,甚至全球垫底。香港大学教授的工资待遇比较高,属于典型的高薪养廉制度,科研经费一般全部用在项目研究上。相比之下,国(境)内的教授待遇比较低,科研项目经费动辄上百万、上千万,工资收入与科研经费的巨大反差容易导致一些腐败现象或违规使用经费问题的出现。研究工作主要是研究人员脑力劳动的付出,而现行的科研经费管理制度无法体现出科研人员脑力劳动价值的付出,即对人力成本的补偿不足已成为科研经费管理制度性的缺陷。

  加强和改善高校科研经费使用和管理的对策

  1.正确认识科研经费的财政资金属性

  教育部和财政部2005年出台的《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》中明确指出,高校取得的各类科研经费,不论其资金来源渠道,均为学校收入,必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算,并确保科研经费专款专用。各高校党政主要领导必须高度重视科研经费管理工作,采取有效措施,切实加强科研经费管理,进一步提高科研经费的使用效益。在此文件的指导下,各高校应加大规范使用科研经费的宣传教育力度,强化科研经费的财政资金属性,提高学校教师对科研经费的正确认识,及时通报近年来科研经费的腐败案件,给科研项目负责人及项目组成员敲响警钟。项目负责人应自觉接受有关部门的监督检查,按有关规定及时办理科研项目结题及结账手续,并对科研经费使用的真实性、有效性承担经济与法律责任。

  2.加强科研经费管理的规章制度建设

  从美国、英国、日本等发达国家的科研经费管理来看,各国政府针对不同资金渠道的科研经费制定了法律法规,使科研经费的使用和管理有章可循。因此,具有较强约束力的法律、法规是保证科研经费有效合理使用和监督的前提与基础。我国应制定并出台科研经费管理的法律法规,对不同资金来源的科研经费,从经费的预算管理、经费使用、绩效评价、监督检查、信息公开以及责任追究等,建立起一整套明晰的规则。各级政府、科研项目管理部门及高校自身应加强科研经费的规章制度建设,完善科研项目的经费开支范围、开支比例、审批权限以及成本核算等,建立完整的科研经费财务管理体系,形成科研经费分类管理和统一监督的规范,为科研经费的使用、执行和科研任务的实现奠定制度基础。

  3.加强科研经费的预算编制管理

  预算管理在科研经费管理中具有举足轻重的作用,科学合理的科研经费预算是项目执行的基础和保障。项目负责人和项目组成员应认真学习项目的管理办法。项目管理办法既是预算制定的依据,也是项目执行的依据,还是结题审计的依据。编制科研经费预算时,应该紧密结合科研活动的特点和实际需要,按照目标相关性、政策相符性和经济合理性的原则,科学、合理、真实地编制科研经费预算,保证科研资金合理有效利用。由于科研课题的研究需要很强的专业性,项目负责人要切实承担起科研项目预算的职责,各高校应探索科研经费预算管理(包括预算编制、预算执行与调整、预算绩效考核等)的协同管理监督机制,形成以项目负责人为主,科研部门以及财务部门共同参与的课题预算机制。发挥科研部门在科研政策和管理方面的优势和财务部门经费管理方面的特长。预算编制形成初稿后,校内可组织相关职能部门、咨询专家或中介机构对相关科研项目进行预算评审,特别是对劳务费、重大设备仪器购置、重要文本文献及外协经费等重点把关,提出预算审核建议。项目负责人要根据审批意见对预算进行修改,直到完全符合规定后定稿或上报。

  4.完善课题组劳务付出的补偿机制

  2014年1月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议强调:“科研工作者是科技创新的主力军,要完善分配政策,改革科技评价和奖励制度,积极理顺薪酬体制和激励机制,让他们体面地、有尊严地工作和生活,让创造性智力活动得到应有的回报,让科技创新的核心要素真正活起来。”为了体现对教师智力成本的补偿,只要科研项目研究质量达到预期要求,在科研总经费中明确规定一定比例用于科研课题组人员劳动补偿支出,避免过多依赖发票报销现象的发生。[5]

  目前,一些科研项目已进行了探索和创新,如湖北省为鼓励科研人员为企业服务,提高科研人员科研劳务报酬,在《关于推动高校院所科技人员服务企业研发活动的意见》中规定,承担省内企业委托研发项目的高校研团队和科技人员,可在项目经费中获得科研劳务收入,其中软件开发类、设计类、规划类和咨询类项目的比例最高可达团队使用经费部分的70%,其他项目比例最高可达50%;又如一些“2011 协同创新中心”发布的项目管理办法规定,协同创新中心的研究经费可按一定的比例和上限列支校内外专兼职科研人员、管理人员薪酬,包括工资、绩效奖励、劳务费等支出,按照聘用协议约定的工作任务、薪酬标准、绩效标准考核和发放;再如《国家科技支撑计划管理办法》规定,在项目的间接费用中可列支一定比例的绩效奖励。以上规定的陆续出台和落地,对科研经费补偿项目组成员人力成本的付出进行了有益尝试,让教师能够依法合规地从科学研究中获得收益,让教师的科研工作业绩与贡献得到经济上的合理回报。这对于进一步调动广大教师积极性、高质量地完成科研项目具有重要意义。这里需要注意的是,目前国家和地方政府对各高校实行绩效工资总量控制,科研经费中的绩效支出将对高校的绩效工资体系产生影响,如何科学、合理地核定各高校的绩效工资总量,将会成为工资主管部门需要研究和破解的问题。

  科研经费管理是个系统工程,需要各级政府、科研主管部门及高校共同努力,针对当前高校在科研经费管理方面存在的问题,进一步完善各项规章制度、加强高校科研经费管理,明确经济责任,提高资金使用效益,确保科研工作健康发展。

  参考文献:

  [1]2014年全国科技经费投入统计公报[EB/OL].[2015-12-21]http://www.ceweekly.cn/2015/1221/136492.shtml.

  [2]国家自然科学基金资助项目统计资料(2015年度)[EB/OL].[2015-10-31]http://www.nsfc.gov.cn/nsfc/cen/xmtj/pdf/2015_table.pdf.

  [3]2015年国家社科基金年度项目和青年项目立项结果公布[EB/OL].[2015-06-25]http://www.npopss-cn.gov.cn/n/2015/0625/c219469-27206694.html.

  [4]邵积荣,郑惠芬. 高校科研经费管理现状及对策探讨[J]. 教育财会研究 ,2012(4).

  [5]黄永林,李茂峰. 我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议[J].教育与经济,2013(3).(作者:谢新伟,杨文静,单位:北京信息科技大学财务处)

  《北京教育杂志》



{ 编辑:杨文怿 }

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